EL DERECHO DE ASILO EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ESPAÑOL (PARTE I).

1. Análisis de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria.

Palabras y Frases Clave: Convención de Ginebra de 1951 – Protocolo de Nueva York de 1967 – Programa de La Haya 2004 – Tribunal Europeo De Derechos Humanos – Inmigración – Asilo – Refugio – Derecho de los Refugiados – Protección Subsidiaria – Derecho Español de Asilo – Derecho de Extranjería – Ley De Asilo – Derecho Comunitario Europeo – Constitución Española – Solicitud De Asilo – Denegatoria De Asilo – Reconocimiento de Protección Subsidiaria – Reunificación Familiar del Asilado.

1. Respaldo Constitucional y de Derecho Comunitario Europeo de la Ley de Asilo y Protección Subsidiaria.

La vigente regulación del derecho de asilo en España data de 1984, año en que la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, vino a desarrollar el mandato contenido en el apartado cuatro del artículo 13 de la Constitución Española de 1978. Esta fue la primera normativa que abordaba la institución del asilo en un marco democrático y de libertades, y fue objeto de una profunda revisión en 1994, con el objeto de adecuar el ordenamiento español a la rápida evolución en la cantidad y en las características de las solicitudes de asilo que se fueron produciendo con la entrada de España a la Unión Europea (por aquel entonces Comunidad Económica Europea) en la segunda mitad de los años 80 del pasado siglo.

Esta reforma contribuyó asimismo a corregir las deficiencias detectadas luego de diez años de aplicación, y a buscar la armonización en el régimen de protección a los refugiados, a los que, a partir de entonces, se concede el derecho de asilo en un contexto europeo de progresiva estandarización de las legislaciones nacionales de asilo en todos los estados miembros de la Unión.

Transcurridos más de catorce años desde esta primera modificación, fue volviéndose imperativo el desarrollo de una política europea de asilo, que tiene como punto de partida el Tratado de Ámsterdam de 1997 y que ha producido un extenso elenco de normas comunitarias que fueron paulatinamente incorporadas al ordenamiento jurídico interno mediante los necesarios cambios legislativos que, en algunos casos, fueron de gran envergadura.

De entre estas normas destacan, por afectar al núcleo de todo sistema de asilo, la Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 29 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida; la Directiva 2005/85/CE, del Consejo, de 1 de diciembre, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado; y el Capítulo V de la Directiva 2003/86/CE, del Consejo, de 22 de septiembre, sobre el derecho de reagrupación familiar relativo a los refugiados.

De la naturaleza misma de las normas mínimas se desprende que los Estados miembros tienen competencia para introducir o mantener disposiciones más favorables (y solamente más favorables) para las personas de terceros países o apátridas que pidan protección internacional a un Estado miembro, en el caso que nos atañe el Reino de España, siempre que tales normas sean compatibles con lo dispuesto en las Directivas comunitarias que con la presente Ley Española de Asilo se transponen.

2. Fundamentos de Derecho Internacional Extracomunitario.

La yuxtaposición de la legislación de la Unión Europea supone la total acogida en el ordenamiento Español de la denominada “Primera Fase del Sistema Europeo Común de Asilo”, tal y como se recoge en las Conclusiones de Tampere de 1999 y se ratifica en el Programa de La Haya de 2004, pues contiene las bases para la constitución de un completo régimen de protección internacional garante de los derechos fundamentales, partiendo de la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967, sobre el estatuto de los refugiados como piedras angulares del régimen jurídico internacional de protección de las personas refugiadas.

A su vez, desde una perspectiva de ámbito nacional en España, la Ley introduce una serie de disposiciones, dentro del margen que comporta la normativa europea, que responden a su voluntad de servir de instrumento eficaz para garantizar la protección internacional de las personas a quienes les es de aplicación y de reforzar sus instituciones: el derecho de asilo y la protección subsidiaria, en un marco de transparencia tanto sustantiva como procedimental, de las decisiones que se adoptan ante cada caso concreto.

Una de ellas es el lugar destacado que se concede a la intervención del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Otra es la introducción de un marco legal para la adopción de programas de reasentamiento, en solidaridad con la Comunidad Internacional en la búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados, cuya irrupción en territorio Europeo aumenta en progresión logarítmica.

Por otro lado, la derogada Ley 5/1984, de 26 de marzo, a pesar de la indiscutible utilidad que mostró durante su periodo de validez como instrumento regulador de los mecanismos de reconocimiento de la condición de refugiado, contenía disposiciones que, con el transcurso del tiempo, fueron perdiendo eficacia, a la vez que, por su relativa antigüedad, no contempló cuestiones que en la actualidad son esenciales e insoslayables en el ámbito de la protección internacional. Consecuentemente, y ante el alcance de las modificaciones impuestas por estos condicionantes, se consideró necesaria la adopción de una nueva Ley que desarrollase lo dispuesto en el apartado cuarto del artículo 13 de la Constitución Española, en lugar de proceder a realizar en la Ley 5/1984, de 26 de marzo, modificaciones parciales. Esta opción permitió la satisfacción adecuada las necesidades derivadas de la incorporación de la normativa sobre la materia emanada de la Unión Europea, así como la adecuación a las nuevas interpretaciones y criterios surgidos en la doctrina internacional y en la jurisprudencia de órganos supranacionales como el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con el objeto de mejorar las garantías de las personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional.

Así las cosas, la vigente Ley se adapta de esa forma a los criterios que se desprenden de la doctrina y de la jurisprudencia de los tribunales internacionales en materia de asilo.

Expuesta la finalidad y la pertinencia de la Ley Reguladora del Derecho de Asilo y de Protección Subsidiaria Española, conviene la exposición de su estructura y contenido. Desde este punto de vista, la Ley consta de seis Títulos, completados con ocho Disposiciones Adicionales, dos Transitorias, una Derogatoria y cuatro Finales, así:

3. Finalidad de la Ley

En el Título Preliminar se establece la finalidad de la Ley y el objeto material de regulación, determinando el contenido de la protección internacional integrada por el derecho de asilo y el derecho a la protección subsidiaria. Este segundo tipo de protección internacional se introduce por primera vez mediante este ordenamiento de forma explícita, mejorando significativamente la actual situación, en que esta protección se ha venido aplicando sobre la base de unas ambiguas y difusas previsiones de protección humanitaria contenidas en la derogada Ley de 1984.

4. Reconocimiento de la condición de persona refugiada o beneficiaria de protección subsidiaria.

El Título I se dedica a los requisitos que deben cumplirse para dar lugar a la concesión del derecho de asilo derivado del reconocimiento de la condición de persona refugiada o beneficiaria de protección subsidiaria. Se detallan y delimitan, también por vez primera, todos los elementos que integran la clásica definición de refugiado: persecución, motivo de persecución y agente perseguidor. Es en este Título en el que encuentran cabida algunos de los aspectos más innovadores de la vigente Ley, con especiales referencias a la dimensión de género en relación con los motivos que, en caso de existir persecución, pueden conducir a la concesión del estatuto de refugiado. Se incluyen igualmente, y con un detalle sin precedentes en la legislación española, las correlativas causas que determinan el cese o la exclusión del disfrute del derecho de asilo.

Además, el Título I dedica todo un Capítulo, de manera paralela y con arreglo a parámetros análogos, a la novedosa figura de la protección subsidiaria, que hasta la entrada en vigor de la actual Ley de Asilo Española aparecía configurada como una institución carente de entidad y reconocimiento institucional propios; y por ende, desprovista de una regulación detallada de sus elementos constitutivos, así como de una tutela administrativa y judicial efectivas.

En esta línea, debe destacarse que la Ley regula la protección subsidiaria siguiendo las mismas pautas utilizadas con el derecho de asilo. Ello es consecuencia lógica de la voluntad de unificar en su práctica totalidad ambos regímenes de protección, atendiendo a que, más allá de las diferencias que puedan existir entre las causas que justifican uno y otro, el propósito común de ambos es que las personas beneficiarias reciban una protección, frente a riesgos específicos para su vida, integridad física y psíquica o libertad ambulatoria, protección que no pueden encontrar garantizada en sus países de origen.

5. Procedimiento de evaluación de la procedencia del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria.

El Título II se dedica en su totalidad al procedimiento a seguir para determinar las necesidades de protección de los solicitantes. Sobre este particular, cabe subrayar que el nuevo texto mejora la regulación vigente al establecer un procedimiento completo para evaluar la procedencia del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria.

El procedimiento es único para los dos tipos de protección, lo que, además de resultar coherente con la identificación que la Ley hace de los dos regímenes de protección, permitirá que, al examinar de manera simultánea –y, eventualmente, de oficio– ambas posibilidades, se eviten dilaciones innecesarias, prácticas abusivas o conductas arbitrarias por parte de la Administración.

En todo caso, se introducen previsiones normativas que mejoran significativamente las garantías procedimentales en el examen de las correspondientes solicitudes. Es el caso de la generalización de garantías contencioso-administrativas de carácter judicial, como son las medidas cautelares previstas en el artículo 135 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuya utilización en la práctica bajo la anterior normativa fue incipiente y casuística; y la intervención del ACNUR, a la que se dedica el Capítulo IV, y que supone una garantía del justo funcionamiento y de compliance normativo y procedimental del sistema.

El Título contiene también un Capítulo que innova nuestro sistema Español de protección de derechos y libertades, al dotar de respaldo legal formal a las condiciones materiales de acogida de las personas solicitantes o beneficiarias de protección internacional. De este modo, la Ley sanciona al máximo nivel jurídico la obligación del Estado Español de proporcionar servicios sociales y de acogida a las personas solicitantes en estado de necesidad.

FIN DE PARTE UNO

Infografía cortesía de CEA(R):

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